陳卓華博士 -- 政策制定與公民參與 -- 澳門之旅遊政策與世遺保護; 2011.

政策制定與公民參與 -- 澳門之旅遊政策與世遺保護

陳卓華博士 * (2011)
引言

澳門特區政府近年在經濟急速發展下，面對很多棘手問題，特別是在跨部門的政策議題上，都顯得部門之間的協調不足，例如在城市規劃，土地政策，世遺保護，旅遊政策等，都引起很多社會反響及批評。特區政府有必要盡快檢討司級之間、局級之間的協調機制。並且在制定政策之過程中，加入公民參與的機制，使之制度化，讓公民的意見能夠公平地、科學化地向政府反映。立法會亦應扮演更積極角色，把市民的意見更公平合理地向政府表達，並且竭力阻止政府的不合理作為。

中國在十二五規劃中，強調澳門要發展為世界級旅遊休閒中心。可是，澳門特區政府有否關注，澳門人是否接受這個願景？在增加經濟利益的同時，澳門人又犧牲了什麼？利益是否公平合理地分予各社會階層人士？是否有不少澳門人不同意政府的發展政策方向及行政程序，但又缺乏有效渠道來表達訴求，以致形成政治積怨，蠶食特區政府的政治認受性，削弱市民對政府人員及制度的信任。

本文嘗試以旅遊政策、世遺保護及城市規劃範疇之例子，說明本澳政府在急速社會變遷中，面對著多方及不同的利益團體，包括本地及外來力量，正面臨很多棘手的政策問題。有時政府部門還因循以往的行政文化，部門各自為政，「選擇性」地聽取民意，不公平分配公共資源，以致引來很多社會反響及批評。事實上，現今鄰近地區及國家的公共管治制度及措施已有很大的改革，正快速地朝向民主、開放、公平的方向發展，澳門特區政府有必要改革管治思維，採納一些重要的原則，以致加強公民參與在公共政策制定的過程中的影響力，使之合理化、制度化。

爭議的形成

澳門是一個多元文化的社會，有葡萄牙文化，有中國文化。不同文化之間有融合，亦有互相抗拒。澳門的經濟動力主要來自博彩及旅遊業，本地政府時刻都留意著這些企業的發展前景，因為它們影響著大部份本地人的生計。當澳門引入海外集團，拓展新賭場/新渡假村的同時，新的城市規劃涉及公共資源重新分配，在多元文化的澳門社會，這會否引致政治經濟的爭議呢？

'文化'是發展旅遊業和城市規劃過程中的一個重要考慮元素，尤其是對於多元文化的社會來說。對各種文化的敏感和尊重，再加上民主政治制度的有效運作，將會有助政府人員找出獲得社會各界人士共識的城市規劃方案及發展旅遊的策略，減少不同種族/宗族之間的衝突；並在旅遊層面維持一種良好的旅遊主體與客體之關係，發展出一種可持續性的旅遊業 (sustainable tourism)。政府政策制定者須十分謹慎，一方面他們可能有需要開發一些創新/新奇的旅遊文化項目，另一方面他們在有限的土地及急速的城市化過程中，還要小心選擇及保存歷史性建築物/建築群，這確是非常艱鉅的任務；本文嘗試提出一些解決上述難題的原則。與此同時，在現代資本主義意識形態籠罩下，'旅遊'作為一種社會集體行為亦漸被'商品化'及'平面化'，使旅遊者大多只能停留在'低層次'的旅遊感受中。本文嘗試提出一些反思與批判，並建議政府如何尋求突破這些困局。

旅遊政策的反思與解構

現代制度化的旅遊業以盈利為主要目的，企業具有高度組織性/系統性及聯系性，有各方面的專業人員參與管理、市場推廣及開發觀光旅遊事業。現代的電影、電視節目、文學、報章雜誌等經常提示/渲染旅遊的樂趣，'包裝'旅遊點的形像，旅遊經歷被商品化，使人們對於各地的旅遊點增加了期望/瑕想 (anticipation, fantasy)。

在現代資本主義意識型態下，與旅遊業有關的企業 (旅行社集團、酒店集團、航空公司、主題公園公司等) 互相競爭日趨激烈；各國政府亦爭相開拓旅遊景點，以增加國民收入。旅遊經歷被商品化的後果是，旅遊景觀 (tourist gaze) 被簡單化/平面化、分割、凝固、大量複製。社會學家John Urry 認為，現代大多數人的旅遊經歷是不真實的，人們遊覽被商品化的旅遊景觀，之後又拍成照片、影像，使得這些被商品化的景觀不斷地被複製和傳播；旅遊經歷被簡單化/平面化，好像'收集郵票'那麽簡單；例如，永遠浪漫的巴黎、久遠而寧靜的英國小鎮、神秘東方色彩的北京宮殿。 旅遊團的遊客們，跟著導遊在商品化的場景中尋找低層次的樂趣，旅遊客體文化被扭曲，蒙蔽了遊客，他們離旅遊客體的真實面越來越遠。旅遊變成好像吃即食麵一般，旅遊者沒有機會細心了解被訪地的文化背景/風土人情。隨著時間發展，旅遊商業集團通過廣告和媒體，不同'場景'的集合逐步構成了一種為旅遊者提供膚淺選擇和評估今後旅遊地點的依據的系統。

另一方面，從國際經濟角度來看，Peter Burns 認為，國際旅遊業背後潛藏著帝國主義式的剝削。國際旅遊業興起的一個必要條件是旅客須具有足以滿足額外休閒消費的生產力水準，富裕城市的人們，擁有較多工餘時間及消費力，他們帶來了旅遊需求 (tourism demand)，亦可能對旅遊客體 (被訪地) 帶來了不公平的關係、操控、剝削。例如，一些富裕的歐美渡假者在非英語語系之發展中國家旅遊時，仍堅持要求有漢堡包、咖啡、設有熱水洗浴設施的酒店臥室，並期望所有當地人都以英語與他們溝通。換言之，來自富裕城市的旅遊者希望，甚至是苛求他們在國外的假期就像是在家一樣。當旅遊者 (好像主人'master'的角色) 在遊玩、休息、療養時，被訪地的旅遊從業員只能貼服地提供服務。為了迎合旅遊者的需要，被訪地甚至犧牲最佳土地用作為高爾夫球場、渡假村、機場等。旅遊者與接待者形成了一種不平等的權力關係。

以上的反思提醒我們應該重新考慮旅遊者與接待者之間的文化差異和不平等的經濟關係。國際旅遊業為發展中地區帶來了經濟發展，但另一方面亦可能導致種種負面後果（例如，侵蝕被訪地的純樸民風、使娼妓問題惡化、通貨膨脹、帶來傳染病、或因過分依賴旅遊業作為唯一經濟支柱所導致的經濟動盪）。

公民參與、可持續發展之旅遊業與文化遺產的保存

無約束的旅遊業發展可能對旅遊地造成不必要的社會和環境之負面影響，被訪地的市民有權要求政府制定相關的法規，以保障他們的生活環境。然而，制定有效的法規並非易事，因為旅遊業並不單是'有形'的工業，它也涉及抽象的'互動關係'、'形象及氣氛享受'(consumption of images and atmosphere)、'言詞構作'(presentation)。與此同時，旅遊業其實包含著眾多相關經濟單位：會展業、酒店/渡假村、購物中心、賭場、水療、美容、夜總會、酒吧、建築業、室內設計、交通、導遊、紀念品/手信製造及售賣、餐飲業、博物館、郊野公園、高爾夫球場、體育運動中心 (如滑雪、滑水)、主題公園、文化/藝術表演等。當中每種經濟活動都有不同的市場、商業目的、對社會及自然環境的影響，有明顯的經濟外部性問題存在 (externalities)。因此，不容易使眾多經濟單位協同合作來解決所有的難題。

Forsyth在英國的調查研究中發現，大多數旅遊業相關經濟單位負責人都認為政府須要通過立法及制定政策，來解決外部性及'搭便車'問題。在沒有法規制度約束下，個別經濟單位不常自願承擔對社會及自然環境的責任。

可持續發展之旅遊業 (sustainable tourism) 議題，自20世紀90年代起在世界各地開始引起社會關注及討論。世界自然基金會 (World Wide Fund for Nature)和旅遊關懷 (Tourism Concern) (一個在英國的自願組織) 於1992年提出了一系列的發展旅遊業的原則：
 政府應保護並以可持續發展之原則使用資源 – 包括自然資源、社會資源和文化資源。例如，禁止出售用瀕危動物皮毛製成的產品；
 鼓勵業界減少過度消費和浪費資源，以減低把自然環境復原的成本。例如，使酒店房間物品盡可能循環再用；
 政府應保護/保持自然物種及社會文化的多樣性，這對旅遊業的長遠發展亦是非常重要；
 政府應將旅遊業拓展融入城市規劃中，例如，開發新旅遊項目前，先進行環境影響評估，並且政府應首先訂出全面的保護古老建築/文化遺產的規劃；
 政府應支援本地中小企業多元化、開拓與旅遊業相關的經濟活動，不能只是由跨國公司操控整個經濟體系；
 當面對新旅遊發展時，政府應預先諮詢利益有關方 (stakeholders) 和公眾，包括旅遊業界、地方社團、非政府組織、法定機構和道德團體等，以解決潛在的利益衝突；
 在招募及訓練旅遊業從業員時，將可持續發展的理念融入其職業培訓內容中；
 政府應通過各種宣傳/教育途徑，為旅遊者提供全面並關乎責任的資訊，來增加其對旅遊地之自然、社會和文化環境的尊重，進而促進/改善旅客 – 接待者之關係；
 政府應定期/頻密地進行調查研究和監督，時刻了解旅遊業對被訪地的影響及帶來的社會問題 (如病態賭徒、未成年娼妓)，盡快提出解決方案。

事實上，很多旅遊者的原本出遊動機，是嘗試體會外地人的真實歷史/文化及價值觀，領略人類之複雜性/多面性的生命內涵，從而反省到自己生命的價值；又或是觀賞大自然景觀，尋回人與自然的原始關係之感覺。各國政府應珍惜/保護本國的自然及人文資源，這才可確立可持續的旅遊業；在吸引遊客的同時，要'教育'遊客必須尊重被訪地的人民、制度及自然環境，不可以破壞本地人的生活質素及社會秩序。

從事旅遊業的大小企業亦要受到'教育'及規管，不可以只顧自己短暫利益而使旅遊主體及客體的長遠利益受損。


公民參與、被訪地之政經制度與文化遺產保護

社會內包括各種利益團體，旅遊業拓展政策及城市規劃政策都會影響到各種利益團體及社會各階層人士的現在及未來的生活；但現實情況大多是，只有政治及商界精英對於上述政策才有較大影響力。當一個社會/國家的權力只集中在一少撮人手上，他們制定的政策對於該社會將可能是非常偏頗，可能犧牲了很多人的利益 (尤其是弱勢社群)。當資本家游說政府大量撥地興建酒店及賭場時，政府又能否容易找到土地興建公共房屋呢？當資本家游說政府把舊區重建，改為高級商業區時，政府又能否堅持把有歷史文化價值的建築群保留下來呢？當跨國公司要把發展中國家的優美沙灘買下來作為渡假村時，本地政府又會否考慮到環保評估呢？

上述疑問皆涉及政治角力，多元文化社會不一定是多元政治，也不一定存在著民主政治制度。但可以肯定的是，多元及民主政治制度，才是較有效的政治制度，來保護多元文化社會中各色各樣的文化遺產；並且在追求經濟增長及現代化的過程中，城市規劃政策不致帶來對於政治弱勢的族群及社群，承受較大社會成本，分享到較少社會利益。

一個民主及負責任的政府，應該努力尋求多贏的方案，引導資本家負起社會責任。如果為了使旅遊項目展示給旅遊者的是高品質的旅遊經歷，企業在迎合潛在旅遊者的願望上採取積極態度的話，旅遊業集團的自我管制就能為其帶來環保和競爭優勢。可持續旅遊業的定義應當與商業所要達到的社會和環保目標緊密相連。

如何使保護傳統文化遺產成為可持續旅遊業的其中一部份

第一步是，政府須要為保護文化和環境資源而制定有效法律框架。世界遺產大會已經為大多數亞洲國家所認同，並給予該地區超過160個最聞名和優秀的遺產以國際保護。人們慢慢明白了歷史遺址和建築只是整個文化遺產中的一小部分。想一想這些遺產中積累的大量知識和技術，它們存在於家居和店鋪、傳統貿易和藝術、各種儀式、節日和每天的日曆中。能動的和無形的文化以及活動是文化遺產中不可缺少的部分。遺產的清單上還包括了：工廠、鐵路和運河、舊碼頭區、軍事建築、河岸聚居地貌、移民和朝聖路線、古城建築群。如果我們決定要保護這些文化遺產的話，所有這些都應該得到挽救。

除了保護建築物之外，保護城市生態和恢復公共空間已經成為地產開發商和政客們最重要的爭論議題。不對城鎮原始地理架構進行保護的話 (如河流、山丘、原始海岸線)，歷史上遺留的城市結構將不能被正確解讀，而且所有其他的保護努力將是不完整的。一個失敗的例子是，香港政府把原本建築在中環區一個小山丘上的一座維多利亞式的軍事建築物'美利樓'(Murray House) 分拆並搬往港島赤柱海旁重新裝箝。原本美利樓與中環的其他古老建築物 (如立法會大樓) 是格調一致的，而且原本身處中環小山丘上，是具有軍事意義；但現在搬往赤柱海旁便喪失了其與原本地理環境之關係及意義，它與赤柱其他現代建築物為鄰亦顯得極為格格不入。

除了有效保護歷史建築群 (及其與地理環境之關係)，政府亦有責任推動關乎城市的考古工作。土地記錄了城市進化和發展的痕跡，但這種記錄很容易因欠考慮的城市再造而被抹去。歷史上的海岸線和古代港口可能因填海、土地開墾和改造而湮沒，安置和規劃不合理的新建高樓大廈會遮蔽古老的街道（香港便是糟糕的案例）。政府有責任調撥資源，進行考古研究及記錄，使後人有機會知悉該地的歷史發展。

有關維護的政策，在提高地方部門對遺產保護工作的同時，也要為當地提供經濟實惠。這種實惠應該是最大限度的考慮到當地人口，使之在保護管理和維護城鎮各項遺產資源的基礎上，創造就業和商業的機會。

公民參與、旅遊業發展與文化遺產保護

政府應當轉變在旅遊業上的管理範式，使旅遊業集團能夠作為維護和發展我們文化財富的代理人。旅遊業中的部分經濟利潤應該用於支付保護歷史遺產的費用。政府要全面利用好累積下來的歷史建築，使之被重新使用。在開始任何工程之前，政府必須進行文化影響評估，倘若發現有必要保護受影響的文化資源（無論有形或是無形）時，就要採取強制性措施。

政府也要強調文化企業發展應具備嚴肅的態度，這樣企業才能成為一個地區經濟活動的有意義的份子。這主要通過鼓勵這些文化企業快速擴張的方式來實現，政府或許可以商業貸款來培育文化工業。

文化資源是一種公共財貨，政府有需要採用强制性手段對其進行保護。所以，提供準確的關於文化資源現存狀況的公共資訊，以及確保公眾普遍接觸到文化知識和技能是政治和社會公共管理應當首要考慮的議題。

為保護傳統遺產，政府可以考慮一些具體的策略和行動：
首先，政府可以開展一些活動 (如 研討會、工作坊、電視節目、社區參與活動) 引起市民對於歷史文化遺產保護的關注。政府亦可發動保護歷史文化遺產的社區合作項目，以社區市民參與為基礎，並邀請大學研究機構來鑑定/選取當地有保留價值的文化遺產項目，合法地進行保存，甚或可以適度地改變建築物用途 (adaptive re-use)。同時政府也可以動員各個部門 (如城市規劃署、文化局)，研究如何一方面保護文化遺產，一方面可發展經濟；例如，勾畫文化遺產區域圈 (zoning of heritage sites)。

另一方面，政府可提供經費，以搜購或研製用於修補古老建築物所需的物料，從而使這些歷史建築物回復昔日的光采。政府也可以考慮推動/支援傳統工匠技術的培訓，也要推動無形文化資源以及傳統表演藝術的延續，使它們重新具備市場吸引力，而且能發展成為提供全職和兼職機會的行業；例如，中國的京劇、日本京都的能劇。

政府應將文化旅遊視作為一種經濟資源，設立文化旅遊學院，培訓人才，使他們在當地文化旅遊業中擔任導遊和解說員的工作，通過這種就業形式使人們加入到保護傳統文化遺產的隊伍。另外，在小學、中學教育課程及課本中加入本地歷史、本地文化遺產介紹。對於從事文化工業的小企業家，政府可給予他們一些商業管理及市場推廣的課程。

最終來說，政府應設立一個法定的機構 (statutory board) 來監督和執行對於文化遺產的保護，聯系社區組織、企業、學術研究機構、以及相關的政府部門（如城市規劃署）等。並且，政府應控制入境旅客數量，因為當地人在提供服務方面能力有限，當旅遊者數目超過了可負荷量時，旅客與接待者關係將會變得很糟。

公民參與、多元文化社會中的旅遊業與城市發展

政府應該結集社會人士的真知卓見，讓各樣的文化組織、各族群/宗旅社團、旅遊業界的代表可以在城市規劃的過程中發表意見。在一個多元文化的環境中（例如，在後殖民地的香港和澳門），為了使城市規劃能使各利益團體獲得最大的滿意，將各旅遊業界及各族群/宗旅社團代表納入城市規劃諮詢機制之內，一起討論並尋求共識。政府尊重各界別代表的意見，並協助多方達致一個最終的共識方案，使社區資源獲得公平及有效的運用，並且亦能達致可持續發展的效果。這是一種合作式的城市規劃的途徑。 政府（包括城市規劃部門）應該承認，文化多樣性和多元文化社區組織可以使我們的城市生活更多姿多彩及孕育出更多創意。政府應當支持所有人免受文化/種族/宗族/性別等各樣的歧視，並且給予人們平等參與城市規劃的討論和其他社區事務的機會。

進一步來說：政策制定的原則可包括：
 旅遊業的基礎設施應當為當地人所接受，並且要與當前的文化和社會文化協調；
 確保公共管理者、公共政策諮詢委員會 (包括各種族/宗族代表和企業代表) 能反映社會當前和未來的公共利益之多樣性；
 防止基於財富、種族、語言、性別、文化和宗教信仰的諸多歧視；
 建立一些溝通平臺，促進市民對跨文化的理解，對不同文化都加以尊重；給予不同文化組織在宣揚其文化的活動中予以支援；
 發展關係網絡和交流各種文化資訊的新途徑，使各種族/宗族的聲音可以被政策制定者聽到；
 小心翼翼地處理一些個別的文化活動 (例如香港長洲的搶包山活動及太平清照活動)；使其形象能被整個多元文化的社會接受及欣賞，產生一種文化多樣感，也就是開始有不同文化亦互相尊重的社會；人們感到有文化差異但沒有互相敵對的意味，而且更會互相向對方祝慶；
 商業機構拓展文化旅遊項目時，在尋求商業利益時，亦必須要呈現該文化的原貌，不可以簡單化、平面化，甚至扭曲；
 上述文化旅遊項目的商業利益亦要與有關的文化代言人分享 (例如，獲得工作機會)；
 把開拓旅遊業及城市規劃視作為社會工程，加入公民參與的元素；增加公民對政府的信任、不同文化族群互相之間的信任、市民對商界的信任。

上文主要集中在理論層面的探討，是為具有多元文化的地區/城市的旅遊業所引出問題的解決所作的初步努力，同時闡述了可持續旅遊業和文化遺產的保護的概念及其相關政府政策。概括來說，政府要使旅遊主體與客體關係協調，並將經濟增長與遺產保護的衝突降低至最小是比較困難的目標，但並非不可能。除了這兩個任務之外，多元文化社會給政府提出了另一個挑戰，那就是，實行一種民主的公民參與機制來協助規劃者找出能使可持續發展、企業和多元文化的公眾都能滿意的城市發展藍圖。

澳門個案探討 *

以下一些個案，主要探討澳門特區政府當局在迅速發展社會經濟的同時，對於保護文化遺產工作方面所面對的一些問題。

個案一："下環街市"與"藍屋仔"事件

下環街市事件是發生在2004年，當時澳門歷史城區還未被列入《世界遺產名錄》。下環街市是一座建於1954年且具有現代主義味道的建築物，是澳門現代主義建築的代表作品；它亦是一座具有五十多年歷史的街市，因此擁有着很多人的社會集體回憶。澳門特區政府以興建新街市為由而有意對其進行拆除工作，而將其改建為一個附有社區中心及停車場的街市。消息傳出後，雖然引起了坊間的不少反對聲音，但是，由於下環街市其實在長久以來都沒有被列入文物保護的清單之中，最終仍在2006年被澳門民政總署拆除改建。

而藍屋仔是澳門社會工作局總部的俗稱，為七十多年歷史之兩層樓高的葡式建築物。因該建築物同是沒有被列入文物保護的名單內，社工局在2006年時有意將其拆除，引起了市民強烈的反對。但澳門特區政府當局在2007年時，最終作出決定將其繼續予以保留下來。

對於"下環街市"與"藍屋仔"事件中，它們兩者之間都存在着一個共通點，就是這兩幢建築物都未被列入到文物保護的清單之中，而澳門特區政府又有意將它們予以拆卸。可惜地，下環街市在反對聲音下到最終依然都不能保留下來。

明顯地，以上這兩個案例揭示了文物保護清單的嚴重落伍性，澳門當局長期以來都沒有對文物保護清單作出任何更新，在澳門社會快速發展的過程中，帶來了一些衝突和矛盾。同時，亦暴露了澳門特區政府各個部門對於文化保育的意識相當薄弱，且部門之間在保護文化遺產方面的溝通及協調上存在着衝突，這亦是由於澳門當局在行政上的分權所引致出的各自為政問題（例如文化局的積極保護與民政總署的堅持拆除之間的矛盾觀念）。

個案二：松山超高樓事件
澳門日報（2007-11-29）

聯國教科文發信關注燈塔受高樓威脅 澳世遺遭黃牌警告
特區政府証實已收到由聯合國教科文組織世界遺產中心發出的警告信，對本澳世遺文物之一的松山燈塔景觀受周邊建築物高度威脅表示關注，並要求特區政府提交相關資料。相關範疇官員表示，政府有關部門已積極跟進，尋求解決方案，由於相關建築物已批則，且牽涉商業買賣，有關部門將堅持保護世遺的原則，繼續協調跟進。

文化局工務部門跟進
據消息指，因應本澳相關組織先後發信反映松山燈塔景觀可能受周邊建築物的高度威脅，聯合國教科文組織世遺中心於八月底組織專家來澳考察有關情況，並於九月向國家文物局發信，希望關注松山燈塔的景觀和周邊環境。社會文化司司長崔世安表示，特區政府已收到相關信函，文化局和工務部門現正研究，稍後將向有關單位提交回覆。

積極協商研可行方案
昨日社會文化領域施政辯論時，崔世安就議員提出松山山腰正興建海拔一百廿六米高樓將破壞松山燈塔景觀時表示，當年申報世遺時，澳門城區已歷長時間發展，當時有關專家來澳評定時，部分高樓已完成，亦有已知的未興建樓宇，故提出了可以從三個角度觀賞燈塔的建議。目前在保護區之外的新建樓宇，已完成合法審批程序，並涉及商業買賣，相關部門唯有積極協商，致力研究可行方案。他強調，澳門歷史城區作為國家第卅一項被列入名錄的世界遺產，特區政府必定遵從保護世遺的原則，積極跟進。

已批建樓涉商業利益
文化局長何麗鑽表示，面對有關警告，現時政府相關部門，包括文化局、工務局已積極研究處理方案，由於有關建築物是依合法程序進行審批，涉及發展商的利益，所以特區政府各部門會儘快研究方案，並搜集所需資料交予教科文組織。
何麗鑽表示，世遺分佈於澳門半島的市中心，是居民生活的一部分，亦是不少旅客的活動空間，所以保護世遺是一項較大的挑戰，但政府仍會盡全力、長期地堅持有關工作。正在起草階段的文化遺產保護法，將儘量全面地考慮，希望在未來能更有效地管理在本澳的世界遺產。


以上這個案例所提及到的超高樓是指位於若憲馬路的一個正在興建中的地盤。原來本身這個地盤是計劃興建一座二十六層高的大樓，但後來發展商更再度向有關部門申請加建至三十四層，使大樓高度達到海拔一百二十六米。如果一旦建成的話，將嚴重遮擋東望洋燈塔的景觀。在最初得悉此事後，除了附近大廈居民關注外，亦都開始引起了社會各界的關注，附近多座大廈業主連月來不斷向特首、中聯辦及多個政府部門反映意見；但是，政府多個部門對允許發展商興建 "問題超高樓" 破壞東望洋燈塔景觀一事遲遲都未有正面的回應。

在普羅大眾的社會中，對於此事的討論引起了一連串的公眾議程，保護東望洋燈塔關注組亦都發起了簽名運動，收集了六千五百個居民的簽名，並決定致函聯合國教科文組織，要求派出專家代表來澳與關注組會晤，督促政府採取有效措施，降低超高樓的高度，以保護燈塔景觀和視覺完整性，同時建議擴大燈塔南面及西南面的保護區及緩衝區。

果然，未幾聯合國教科文組織世界遺產中心便派員來澳門實地考察當時的情況，之後還通過中央政府發警告信給澳門特區政府要求作出相關的措施以保護燈塔的景觀性。特區政府在接獲有關的信件後，隨即展開協調工作，將事件的討論進入了政府議程。之後，政府公佈了燈塔周邊的一些高度限制批示，按照不同區域的地理環境、歷史建築等因素劃出了十一個區域以及予以不同的高度限制，並對該區域的樓宇高度限制在九十米。
由於政府公佈了新的限高批示，原本興建中的超高樓要停止興建；而政府多個有關部門亦都成立了跨部門小組，與有關發展商磋商削減樓宇高度及賠償等問題。

不過原來發生這個事件的原因是因為政府在2006年的時候，由於政府在沒有公開諮詢與任何環境影響評估的前提下，廢止了《外港新填海區都市規劃章程》及《南灣海灣重整計劃之細則章程》；當時又剛巧在澳門經濟發展得如火如荼的情況下，房地產市場發展得很快，導致地產商有機會在燈塔周邊的範圍內興建超高層的大型建築，嚴重影響燈塔的景觀。

當引起社會各界關注事件的同時，政府卻像表示不會因為這樣而破壞了燈塔的景觀；到後來世遺中心向澳門政府發出警告信後，政府才開始着手處理早前各界已經關注了一段時間的景觀問題。在這個時間的差異上，已經導致損失了不少納稅人的金錢。因為事件拖了一段時間才開始着手解決，令到事情變得越來越複雜，使到在解決的時候也變得比較困難一些，再加上政府要賠償給正在發展中及準備開發的有關地產商，使納稅人的金錢用在不適當的地方，造成浪費公帑之嫌。
其實，曾經有民間團體亦就事件徵詢過一些意見而結合了一些建議方案：

建議方案一：以公開及等價換地的雙贏方式，將爭議地段改為公園與廣場，解決這次高樓與燈塔景觀的矛盾。

新口岸填海區的建築密度其實已經過高，該區的公園面積近年卻不增反降，藝園與何賢公園因新賭場而不斷被侵蝕，新口岸的城市景觀與生活品質每況愈下。就城市規劃的專業角度而言，一三三至一三五地段正好位於何賢公園的景觀軸線端點，其實不宜開發。因為縱使大樓依照舊有高度規定而建（限高十五至六十公尺高），將來從何賢公園向松山看過去，端景將由現在綠油油的美好松山景致，變成一幅讓人無法接受的超大石屎牆，屆時由海邊透過何賢公園這個最後景觀走廊吹向松山乃至中區的海風，亦將被大樓完全阻塞，屏風效應將對城市空氣品質的影響可以想像。當局實應考慮以公開及等價換地的方式，將松山腳數筆土地改為公園與廣場，使松山與何賢公園連成一整體的 「綠色走廊」，為澳門市民和旅客在繁囂的都市中留一片淨地。

建議方案二：假如不能改為公園與廣場，應暫時維持原高度限制，並盡速制定以城市總體規劃為基礎的世遺景觀保護計畫。

《外港新填海區都市規劃章程》及《南灣海灣重整計劃之細則章程》中對建築物的高度限制，是東望洋與西望洋山世遺景觀得以長久保存的關鍵，在未有更合理的規劃前，應維持原規劃的高度限制（放寬高度限制和原規劃高度詳情見附註），以防止危害世遺燈塔景觀的事件一再出現。同時，政府應盡快制訂城市規劃法與城市總體規劃，把世遺的保護具體地融入城規。減少模糊地帶所引致的不必要爭議。

如果政府在開始保育文化遺產的時候，認真地擬定一些相應的政策，適時作出一些公開的諮詢，增加作業的透明度，好讓市民能夠齊心參與，提供多些寶貴的意見，使得政府的政策在制定時更能以保障社會公共的利益為優先，在執行的時候也更能夠發揮出最大的效率。或許，可以省回那一筆要賠償給地產商的金錢，還可以好好地運用這筆金錢繼續保育屬於大眾的文化遺產。因此，政府的規劃是要與全體的市民共同去策劃，才能建造一個繁榮而又和諧的社會。

個案三：中聯辦新大樓事件

在發生"個案探討二"之吳國昌松山超高樓事件的同一時間，各界其實亦關注到羅理基博士大馬路旁邊的一三三至一三八B地段中的一三六地段，即在松山的山腳下，卻又正在發生另一宗超高樓問題事件。在該處，正在興建一座大型的北京駐澳門機構中聯辦的新總部大樓，這幢高樓幾乎高過松山。

有市民組成保護東望洋燈塔關注組向中聯辦請願，反映澳門人就中聯辦總部對古蹟破壞的憂慮。但當時的新總部（即上述地段）已經起到第七層，計劃是蓋一幢樓高99.9米的大廈，比海拔只有90米的松山還要高，建成後，必定把僅高13米的燈塔景觀完全遮蓋。經過一輪抗議，中聯辦仍然堅持要起至88米高，客觀結果是：燈塔景觀照樣被嚴重破壞。現在的新中聯辦總部大樓已經差不多完成工程，由於這一帶的地段在申報世遺時是不屬於保護區的範圍。所以，即使政府在接獲警告信後才作出相應的規範，已經唯時已晚，中聯辦大樓的工程始終都要蓋至88米高。雖然已經減少了其高度，但還是對從松山腳下向上觀望燈塔的時候造成嚴重的景觀破壞。

小結

綜合三個個案的探討後，大致上可以歸納出以下現時澳門特區政府在文物保護工作上的不足之處：

文物保護法律不完善,以及滯後
到目前為止，澳門特區政府還繼續沿用澳葡政府時期所訂立之有關文物保護法令，即第56/84/M號法令和第83/92/M號法令。雖然澳門特區政府已經開始了《文化遺產保護法》的相關工作，將現時兩部的保護法令合併，修訂成一部綜合性文物保護法規。在2009年2月10日開始進行對外諮詢，並已在2009年4月30日完滿結束，但其相關的立法工作卻一直到現在都未能得到進行。

文物保護清單適時, 未有作出更新
由於澳門特區政府在已經開始的《文化遺產保護法》的相關工作中，除了將現時兩部的保護法令合併之外，同時還研究增加受保護文物清單的可行性。但因為該法的立法工作還未被得到有效地進行，因此現時所執行的文物保護名單仍然是當時澳葡政府所訂立的那一個。

澳門特區政府在保護文物的工作上欠缺透明度
在松山超高樓一事中，由於政府在沒有公開諮詢與任何環境影響評估的前提下，廢止了《外港新填海區都市規劃章程》及《南灣海灣重整計劃之細則章程》，因而導致地產商有機會在燈塔周邊的範圍內興建超高層的大型建築，嚴重影響燈塔的景觀。政府為了急速發展經濟而忘記了保護文物的責任，還在欠缺公開諮詢的情況下廢止了兩項章程。顯然，政府在保護工作上欠缺透明度。

公眾沒有有效的渠道去參與保護工作
在松山超高樓事件中，附近多座大廈業主連月來不斷向特首、中聯辦及多個政府部門反映意見；但是，政府多個部門對允許發展商興建 "問題超高樓" 破壞東望洋燈塔景觀一事遲遲都未有正面的回應。因此，由民間組成的保護組織決定致函聯合國教科文組織，要求派出專家代表來澳與關注組會晤，督促政府採取有效措施。此時，澳門特區政府當局才開始意識到危機的出現。

文化遺產建築物周邊的環境保護意識薄弱且欠缺完善的城市規劃
澳門特區政府為了配合發展房地產市場，撤銷了對保護世界遺產景觀有積極正面意義的《外港新填海區都市規劃章程》及《南灣海灣重整計劃之細則章程》，任由地產發展商以經濟前景樂觀為理由，大量開發超高層的建築物。這些新建築物無論在數量、位置、形式及環境等方面，都已經嚴重影響了世界文化遺產自身的存在價值。顯然，澳門特區政府在城市發展的過程中，欠缺適當的城市規劃。

政府部門欠缺有效溝通且保護意識未如理想
澳門特區政府各個部門對於文化保育的意識相當薄弱，且相關部門（文化局、民政總署、工務局等）之間在保護文化遺產方面的溝通及協調上存在着衝突，出現各自為政的情況。



本文嘗試以旅遊政策、世遺保護及城市規劃範疇之例子，說明本澳政府在急速社會變遷中，面對著多方及不同的利益團體，正面臨很多棘手的政策問題。有時政府部門還因循以往的行政文化，部門各自為政，不公平、不合理分配公共資源，以致引來很多社會批評。現今鄰近地區及國家的公共管治制度，正快速地朝向民主、開放、公平的方向發展，澳門特區政府有必要改革管治思維，採納一些重要的原則，以致加強公民參與在公共政策制定的過程中的影響力，使之合理化、制度化。這才可提高特區政府的政治認受性，加強市民對政府人員及制度的信任。


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Best wishes
From 陳卓華博士/Dr. Sunny Chan
香港中文大學政治與行政學博士及哲學碩士，
英國 Lancaster University 社會學碩士，
ASSOCIATE PROF. , PUBLIC ADMIN PROGRAM, MACAO POLYTECHNIC INSTITUTE.
澳門公共政策學會 會長
澳門多項公共政策調查研究 項目總監
Cwchan@ipm.edu.mo
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